Focus van natuurbeleid op VHR-doelstellingen beperkt samenhang met landbouw-, water- en recreatiebeleid

Uit recent onderzoek naar het Nederlandse natuurbeleid in zijn institutionele context in de periode 1975-2018, blijkt dat het huidige natuurbeleid zich in een spagaat bevindt. Enerzijds neemt de interne samenhang van het natuurbeleid de laatste veertig jaar vooral toe, terwijl de externe samenhang met andere beleidsdomeinen de laatste tien tot vijftien jaar vooral afneemt. Beide ontwikkelingen hebben een gemeenschappelijke oorzaak, namelijk de introductie van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn in het Nederlandse natuurbeleid.

Interne samenhang door ‘smal’ natuurbeleid gericht op VHR

De interne samenhang van het natuurbeleid neemt in de periode 1975 tot en met 2018 over het algemeen toe. Dat betekent dat de discoursen, actoren & coalities, instrumenten en spelregels van het natuurbeleid steeds beter bij elkaar passen. Dit is het gevolg van een versmalling in het natuurbeleid door een focus op Natura 2000-gebieden en Europese natuurregels. Binnen dit smalle spoor stijgt de interne samenhang, omdat het natuurbeleid de beschikking krijgt over een krachtig juridisch instrumentarium voor natuurbescherming (op basis van de VHR).

Externe samenhang neemt sinds 2000 af

Na een aanvankelijke periode van weinig samenhang, begint eind jaren ’80 een periode waarin de samenhang tussen natuurbeleid en landbouw- en waterbeleid toeneemt. Een nieuw offensief natuurbeleid met het aansprekende beleidsdiscours Ecologische Hoofdstructuur en maatschappelijke en politieke druk leiden tot afspraken tussen natuur en landbouw, onder andere over de opkoop van landbouwgrond voor natuurontwikkeling. In het waterbeleid zorgt het ‘Ruimte voor de Rivier’-discours voor een groeiende focus op ecologie, en na de (bijna)-overstromingen van 1992 en 1993 is er ook veel geld en instrumentarium beschikbaar. Na 2000 neemt de samenhang tussen natuurbeleid en de twee andere beleidsdomeinen echter weer af, doordat de spelregels vanuit VHR en Natura 2000 nieuwe beperkingen opleggen aan landbouwbedrijven en ingrepen voor waterveiligheid.
De samenhang tussen natuur- en recreatiebeleid neemt vanaf 1975 bijna constant af. In eerste instantie lift natuur mee op het dan dominante recreatiebeleid, maar met de afname van budget voor het recreatiebeleid, is er ook een afname in samenhang met het natuurbeleid. De introductie van de Europese natuurregels (VHR) rond 2000 zorgt ook voor recreatiebedrijven rondom beschermde natuurgebieden voor extra beperkingen.

Scenario’s voor het natuurbeleid in de toekomst

In het natuurbeleid zijn verschillende pogingen gedaan om het natuurbeleid te verbreden door vermaatschappelijking en verbinding met economische sectoren. Dit brede natuurbeleid komt echter maar moeilijk van de grond, omdat de nadruk steeds is komen te liggen op het smalle natuurbeleid gericht op de VHR-regels en Natura 2000-gebieden
De auteurs concluderen dat doorgaan met het huidige smalle natuurbeleid waarschijnlijk negatieve gevolgen heeft voor de legitimiteit van dit beleid. Een andere oplossing is het voeren van een breed natuurbeleid gericht op vermaatschappelijking naast het smalle natuurbeleid, maar het is onzeker in hoeverre hiermee de uitvoering en legitimiteit van het smalle natuurbeleid verbetert. Een radicale vernieuwing van het Europese natuurbeleid lijkt een mogelijke uitweg te bieden, maar is op de korte termijn moeilijk te realiseren.